干货 行政澳门威斯尼斯人8040app下载规范性文件

2022-08-26 15:37

澳门威斯尼斯人8040app下载指导律师:杨 婧

干货  行政澳门威斯尼斯人8040app下载规范性文件的识别与判定

导读

澳门威斯尼斯人8040app下载为落实《国务院办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》(国办发〔2018〕115号),北京市政府于2019年12月31日发布《北京市人民政府办公厅关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的实施意见》(京政办发[2019]23号)(以下简称“《实施意见》”)。《实施意见》第二条第三款规定“本市行政规范性文件均纳入合法性审核范围”,并对审核标准、审核责任等问题作了具体规定。可见,随着行政规范性文件合法性审核机制的全面推行,行政规范性文件的识别与判断这一问题的重要性变得不言而喻。本文将在梳理相关法律法规的基础上,结合行政规范性文件附带审查的司法裁判尺度,探究行政规范性文件的识别和判定的要点。

一丨现有规定的梳理

目前,关于行政规范性文件的定义,散见于中央和地方的法规、规章和其他文件中,在现行法律中尚无明确的规定。关于行政规范性文件定义的规定(以国家和北京市相关规定为主)的梳理如下表:

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(点击图片查看大图)根据上述规定,行政规范性文件应当符合以下要件:

澳门威斯尼斯人8040app下载其一,制定主体为行政机关或者法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,临时性机构、议事协调机构、各级人民政府及其部门的内设机构与派出机构无权制定行政规范性文件。其二,涉及公民、法人和其他组织权利义务的外部行政事项,如果仅涉及行政机关的内部事务,不对公民、法人和其他组织的权利义务产生影响,不属于行政规范性文件。其三,调整对象为不特定的行政相对人或事项,一经制定并对外公布即具有普遍约束力,行政规范性文件效力范围内的公民、法人和其他组织必须共同遵守。其四,针对未来事项且需要通过具体行为执行或落实,在一定期限内能够反复适用。简单来说,我们可以把上述四个要件归纳为一个“2+2”(形式+内容)的判断标准,即:制定主体+反复适用性+涉及公民、法人或者其他组织权利义务+普遍约束力。

二丨司法裁判尺度

01

判定标准

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在司法实践中,对行政规范性文件的判定,也是依据上述“2+2”标准进行判断的。

例如,在“互助县创美养殖农民专业合作社与互助土族自治县人民政府行政处罚案”中,二审法院对行政规范性文件的判定要件进行了归纳:行政规范性文件应当符合下列要件:(一)制作主体为行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织;(二)内容涉及不特定公民、法人或者其他组织权利义务;(三)具有普遍约束力,且在一定期限内反复适用;(四)公文种类属于《国务院办公厅关于实施涉及的几个具体问题的处理意见》规定文种。

在此基础上国务院关于发布《国家行政机关公文处理办法》的通知,二审法院结合规范性文件的要件对案涉83号通知是否属于规范性文件进行了分析:首先,83号通知系由中共互助县委办公室及互助县政府办公室作出,文件抬头为“中共互助县委办公室文件”,其作出主体为中共互助县委及互助县政府的内部组成部门办公室,不符合上述规定所要求的“地方人民政府及其部门制作”这一要件,也不符合规范性文件的制作主体须为行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织这一主体要件。其次,从案涉83号通知的制定目的及内容来看,该通知印发实施方案是为全面完成中央第七环境保护督察组反馈意见中涉及互助县32家畜禽规模养殖场的污染整改工作,该通知是为完成一定时间段内的某项具体工作任务而制定,针对的相对人为互助县32家畜禽规模养殖场,涉及32家养殖场的权利、义务,不具有普遍约束力;方案要求的整改任务完成后,也不能反复适用。因此,案涉83号通知亦不符合规范性文件所应具备的“内容涉及不特定公民、法人或者其他组织权利义务;具有普遍约束力,且在一定期限内反复适用”的要件。综上,案涉83号通知不属于规范性文件。

02

裁判尺度

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会议纪要是否属于行政规范性文件所谓会议纪要,最高人民法院曾在“周某诉武汉市汉阳区人民政府信息公开案”的裁定书中这样描述:“据《党政机关公文处理工作条例》第8条第15项的规定,会议纪要是适用于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型,因此会议纪要属于行政机关内部公文,具有过程性和决策性的特点。”那么,会议纪要是否属于行政规范性文件呢?

首先,一般来说,会议纪要属于行政机关内部公文,未对当事人的权利义务产生影响,不属于行政规范性文件。例如,在“杨晓青不服黑龙江省桦南县人民政府征收补偿决定再审案”中国务院关于发布《国家行政机关公文处理办法》的通知,最高人民法院认为,常务会议纪要、办公会议纪要属于行政机关内部公文,并未公开发布国务院关于发布《国家行政机关公文处理办法》的通知,亦并未对当事人的权利义务产生影响,不属于《行政诉讼法》第五十三条所规定的规范性文件。其次,当会议纪要作为外化了的公文,并成为行政行为依据时,就具有了行政规范性文件的性质,可以作为一并审查的对象。例如,在“徐凤元与北京市房山区青龙湖镇人民政府履行行政给付职责案”中,青龙湖镇政府依据会议纪要拨付给徐凤元相应的奖励资金,一审法院和二审法院均将会议纪要认定为规范性文件,进而进行合法性审查并认定会议纪要不违反法律的强制性规定和相关文件的程序性规定。

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实施方案是否属于行政规范性文件

实施方案通常不具有普遍约束力,不属于行政规范性文件。

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例如,在“赵荣汀、新昌县七星街道办事处房屋征收补偿协议案”中,二审法院认为,《新昌县五都村整村搬迁补偿安置方案》的主要内容为五都村整村搬迁中被搬迁人房屋认定、补偿安置方式、标准等事项,仅针对五都村整村搬迁范围内房屋、人员,适用对象具有特定性,不具有普遍约束力,且只是对该区域内的搬迁补偿提出的实施意见,亦不具有反复适用性。

裁量基准是否属于行政规范性文件在“关勇坚与佛山市南海区食品药品监督管理局、佛山市食品药品监督管理局行政处罚案”中,原告在提起行政诉讼时请求一并审查《佛山市食品药品监督管理局规范行政处罚自由裁量权暂行规定》第十三条第(二)项的合法性,被告认为前述《暂行规定》属于行政机关内部的业务指引及操作规程,并不属于对外公开发布的、对相对人权利义务构成直接影响的规范性文件,不应纳入行政诉讼审查范围。法院绕开了对行政处罚自由裁量基准问题的定性,以不是所诉行政行为作出的依据为由,不予审查。尽管在该案中法院没有对裁量基准的定性进行判断,但是,从“2+2”判断标准来看,裁量基准通常属于行政规范性文件。该案之后的司法裁判尺度亦可印证这一观点。例如,在“北京森源东标电气有限公司与北京市石景山区食品药品监督管理局行政处罚案”中,法院认为,《北京市食品行政处罚裁量基准》(京食药监〔2015〕39号)系北京市食品药品监督管理局于2015年11月30日发布的规范性文件。再如,在“李士海与上海市公安局浦东分局行政处罚案”中,法院亦认为,《上海市公安局关于对部分违反治安管理行为实施处罚的裁量基准》(沪公行规〔2018〕4号)系上海市公安局针对治安行政处罚过程中本市公安机关如何行使裁量权而制定的规范性文件。

党务文件是否属于行政规范性文件

首先,制定主体为党委机关的文件,不属于行政规范性文件,因为其制定主体不属于行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。例如,在前述“互助县创美养殖农民专业合作社与互助土族自治县人民政府行政处罚案”中,83号通知系由中共互助县委办公室及互助县政府办公室作出,文件抬头为“中共互助县委办公室文件”,其作出主体为中共互助县委及互助县政府的内部组成部门办公室,不符合上述规定所要求的“地方人民政府及其部门制作”这主体要件。

其次,党政机关联合发布的文件,需要结合文件具体内容进行判断。例如,在“温州博闻广告有限公司诉被告温州市鹿城区人民政府、鹿城区人民政府滨江街道办事处其他行政行为案”中,法院认为,《区委办公室区政府办公室关于印发<鹿城区户外广告设施专项整治实施方案>的通知》(鹿委办发〔2011〕92号)的制定主体是中共温州市鹿城区委办公室和温州市鹿城区人民政府办公室国务院关于发布《国家行政机关公文处理办法》的通知,发文对象系各街道党工委、办事处,藤桥镇党委、人民政府和区直各单位,其整治目标为“9月底前全面拆除各类违法户外广告设施;12月30日前分期拆除各类到期户外广告设施。规范整治、改造提升已经审批(年底前审批未到期)并在规划范围内的各类户外广告设施,做到设置规范、整治优美、品位高雅”,可见该文件系行政机关针对不特定的公民、法人和其他组织发布的,在一定时期内反复适用的且在本行政区域内具有普遍约束力的行政规范性文件。

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三丨兰台解读:行政规范性文件的识别与判定要点

结合前述相关规定的梳理及司法案例的裁判尺度,本文认为,实践中行政机关在识别和判定行政规范性文件时可以把握以下几点:

第一,识别和判定行政规范性文件不应仅以文件名称和形式作为判断标准,还应从其内容和效力层面判断其是否符合上述“2+2”要件。行政规范性文件的名称有许多种,例如“决定”、“命令”、“公告”、“通告”、“通知”、“意见”等,但其定性由内容和效力决定而非名称。第二,行政规范性文件“2+2”的判定标准中,制定主体、反复适用性和普遍约束力这三个标准相对比较好判断,难点在于涉及公民、法人或者其他组织权利义务的判断。首先,在“权利”的判断上,我们理解,应当既包括实体性权利,也包括程序性权利。其次,在“涉及”的判断上,“涉及”指的是对公民、法人或者其他组织的权利和义务产生影响,既包括直接影响,即行政规范性文件作出了直接影响公民、法人或者其他组织的权利和义务的规定,也包括间接影响,即行政规范性文件通过对行政机关等主体作出规定从而影响到公民、法人或者其他组织的权利和义务。例如,新冠疫情期间国家及各地方相继出台了一系列针对受疫情影响的中小微型企业的优惠帮扶政策,如规定中小微企业承租某些国有企业房产从事生产经营活动的给予一定比例的租金减免优惠。对在疫情期间为承租特定房屋的中小微企业减免租金的企业,由政府给予一定资金补贴等。

那么,这类具备帮扶性的政策性文件是否属于行政规范性文件呢?在进行识别和判定时,也要看是否会对公民、法人或者其他组织的权利和义务产生影响,即除了要关注该政策性文件赋予了哪些权利或优惠,还需特别关注其在内容上是否设定了一定的限制性条件或者义务,诸如符合条件的申请方需具备什么样的条件、享受优惠性政策需提供哪些证明性材料等“门槛”,以及根据该政策性文件是否有公民、法人或者其他组织的权利受到限制、义务有所增设。如设置了一定的资格性门槛或者具有权利限制、义务增设性内容,对公民、法人或者其他组织的权利和义务能够产生直接或间接影响,则构成行政规范性文件,需依法履行行政规范性文件合法性审查程序。又如,某机关制定的供水设施运行维护管理办法,初看仅涉及农村供水设施运行维护管理的相关单位,如水务局、乡镇政府等行政机关,全文并未可见明显地设定了其他公民、法人或者其他组织的权利义务,但是该文件同时规定了供水设施维护补贴与当地的水费收缴挂钩,即该文件通过对行政机关等主体作出规定从而影响到了公民、法人或其他组织等用水单位的权利和义务,所以,该文件属于行政规范性文件的范畴,依法应履行合法性审查程序。第三,适用于行政机关或者其所属事业单位内部有关人事、财务、表彰奖惩、程序、机构编制等事项的管理规范以及会议纪要、工作方案等一般不属于行政规范性文件,因为不涉及公民、法人或者其他组织的权利义务。但是国务院关于发布《国家行政机关公文处理办法》的通知,也存在例外情况,例如,当会议纪要作为外化了的公文,并成为行政行为依据时,就具有了行政规范性文件的性质,可以作为一并审查的对象。

结论

《行政诉讼法》第五十三条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。”根据上述规定,行政规范性文件的识别与判定,不仅涉及行政规范性文件制定过程中的合法性审核,还涉及行政规范性文件生效后在行政诉讼中的附带审查。而且,在整个法律规范体系中,行政规范性文件虽然位阶最低,但其在实践中的影响与作用却是巨大的。因此,建立科学的行政规范性文件识别与判定机制,将行政规范性文件的合法性审核与司法附带审查衔接起来,是行政规范性文件审查制度实施的重要一环。

兰台行政法团队

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